超期羁押原因探析及解决途径

江苏常联律师事务所 赵肖易律师

【摘要】超期羁押是长期困扰司法实践的执法难题，其与刑讯逼供、证人拒绝出庭作证并称为刑事诉讼的三大顽症。我国的超期羁押问题由来已久，原因十分复杂，要解决好这一问题必须从转变观念、改革制度、提高办案人员素质入手，任重而道远。

【关键词】超期羁押 原因 解决途径

　　超期羁押，包括显性超期羁押和隐性超期羁押。显性超期羁押，一般是指在刑事诉讼中，有关办案机关与办案人员依法对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事拘留、逮捕强制措施后，羁押时间超过刑事诉讼法规定期限的行为。[1]隐性超期羁押，是指刑事诉讼中侦查、检察和审判机关对犯罪嫌疑人、被告人采取限制人身自由的强制措施时，利用现行立法上的不成熟或模糊规定，规避刑事诉讼法律的相关规定，以“体现在法律文书上未突破法定羁押上限”这种形式上的“合法羁押”掩盖实质上的超期。[2]

　　超期羁押通常与刑讯逼供、律师辩护难并被称为我国刑事诉讼领域三大顽疾。[3]超期羁押首先直接违反了刑事诉讼法关于拘留、逮捕期限的规定。由于羁押具有侵害个人自由和维护刑事司法的双重性质，所以刑事诉讼法将羁押的范围及限度限定在最有必要的情形下。[4]超期羁押形式上是对羁押期限规定的违反，实质则是对公民人身自由的侵害。其次，实践中，超期羁押也导致故意将无罪判为有罪、将轻罪判为重罪，这更是对公民人身自由的严重剥夺。[5]此外，超期羁押也侵犯了公民对国家机关公务的正义性的信赖，降低了国家机关的权威性，损害了国家机关的形象。

一、超期羁押成因分析

　　超期羁押的巨大危害性已引起了社会各界的广泛关注，有关部门三令五申禁止超期羁押。1998年初，最高人民检察院针对办案中超期羁押犯罪嫌疑人问题比较突出的现象，曾发出通知，要求各级检察机关提高执行刑事诉讼法关于羁押期限规定的自觉性，将清理和纠正超期羁押作为教育整顿的一项重要内容。2003年11月12日，高法、高检、公安部曾联合发出通知，纠防超期羁押，并对直接责任人和直接负责的主管人员以玩忽职守罪或滥用职权罪追究刑事责任。但是，超期羁押现象并没有得到有效抑制，边清边超、前清后超的问题重复出现，严重超期羁押、久押不决案件依然难以解决。[6]造成现在这种局面的原因是十分复杂的，笔者将其总结为以下几个方面：

　　（一）、从立法理念上来看，我国刑事诉讼法一直以来都存在着重视打击犯罪、保护社会整体稳定，轻视犯罪嫌疑人、被告人人权及其他合法权益保护的问题。上世纪的80年代中期之前，在人民民主专政理论的影响下，法律是专政的工具，犯罪是阶级斗争的表现,犯罪分子和被羁押的人都是被专政的对象，他们只能老老实实，不能提什么权利和要求。在这样的社会背景和人文教育环境下，不可能出现超出时代要求的立法。因此，最直接的法律制度表现就是在1980年的《中华人民共和国刑事诉讼法》上找不到对被羁押人超期羁押后的权利保障条款。随着时间的推移，1996年3月第八届全国人民代表大会第四次会议修改了《中华人民共和国刑事诉讼法》，但是保护被羁押人合法权利的意识仍然没有提到指导刑事诉讼法立法的高度。因此，在立法上还不可能出现保障被羁押人的权利与追究犯罪嫌疑人的刑事责任，二者并重，同样被重视的局面。[7]

　　（二）、我国刑事诉讼法中的强制措施制度设计不够合理：

　　（1）中国的刑事诉讼法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格的分离，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使得羁押期间的延长完全服务于侦查破案、审查起诉甚至审判的需要。

　　（2）在我国的审前羁押制度中，不存在由中立司法机构主持进行的司法审查机制，致使羁押的授权、审查和救济几乎完全变成一种行政行为，而丧失了司法诉讼行为的基本品质。例如，在公安机关负责侦查的案件中，除了逮捕以及逮捕后羁押期间的部分延长需要报请检察机关加以审查批准以外，刑事拘留后的羁押期间以及对那些被发现犯有新罪或者身份不明的嫌疑人的羁押期间的确定和延长等，则几乎完全由公安机关自行决定、自行执行，不受任何司法机构的有效审查。

　　（3）中国的羁押制度没有很好的贯彻“比例性原则”[8]。例如，不论涉嫌实施的犯罪之轻重，刑事拘留后羁押期间一律为14天或者37天，逮捕后的羁押期间一律为2个月，并且可以持续地延长。在我国的司法实践中，一个可能被判处1年有期徒刑的嫌疑人与一个可能被判处15年甚至无期徒刑的嫌疑人，在审前羁押的期间上可能完全一样。

　　（4）我国的强制措施体系存在致命的缺陷，使得替代羁押的措施为数甚少，且发挥的效力不甚明显。作为羁押的替代性措施，中国的拘传、取保候审、监视居住在适用范围上过于狭窄。[9]

　　（5）我国刑事诉讼法中羁押的救济程序不够完善。我国的刑事羁押的救济程序只有一种，即对错误拘留和错误逮捕的国家赔偿。但这种救济是典型的“事后救济”，只能在被告人被释放，但已造成严重损失，并经司法确认之后才能得到“补足性救济”。羁押前和羁押期间不存在“事中救济”，因为法律明确规定羁押“系刑事司法行为，不能提起行政诉讼。”诉讼的渠道已经封闭，唯一途径就是“申请复议”或“提出申诉”，但是提出申诉的对象就是作出羁押决定者本身，因此申诉的效果就可想而知了。[10]

　　（三）、被羁押人的申诉权利难以实现。

　　纵观我国刑事诉讼中羁押制度的发展，从1954年12月20日的《中华人民共和国逮捕拘留条例》，到1979年2月的《逮捕拘留条例》，再到1980年的《刑事诉讼法》和1996年修订后的《刑事诉讼法》，几乎找不到犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押后申诉权利有效保障的条款，这就造成了当今社会司法机关办理各类刑事案件久押不捕，久押不诉，久押不判，超期羁押习以为常的现象。虽然《刑事诉讼法》规定了三类人对人民法院、人民检察院、公安机关采取强制措施超过法定期限，有权要求解除强制措施，但规定形同虚设，不能保障被羁押人超期羁押后合法申诉权利的实现。就提出要求解除超期羁押的主体而言，被羁押人委托的律师、其他辩护人、犯罪嫌疑人和被告人都有权利提出要求，但《刑事诉讼法》没有规定有权提出要求的人向哪一级机关提出要求，致使这项权利无法行使。且不说犯罪嫌疑人、被告人人身自由受到限制，申诉和提出解除强制措施根本无路可走，就是接受委托的执业律师发现公安机关、检察机关、人民法院对犯罪嫌疑人、被告人的羁押超过了法定期限后也是一脸茫然。而且由于在《刑事诉讼法》中没有规定司法机关、公安机关何时答复，不答复的法律后果，律师依据法定的权利代表犯罪嫌疑人、被告人向有关机关提出申诉，要求解除或变更已被超期羁押的强制措施，司法机关，公安机关对律师的申诉和要求可以不予答复。这样，律师在提出要求后就无法再进一步维护当事人的合法权益。这就导致了犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押后的无奈和悲哀。[11]

　　（四）、办案机关的执法能力和执法观念有待提高。

　　我国自1998年开始刑侦体制改革，改革的主要内容是由各公安局组建刑侦大队，下设中队，刑事案件的立案、侦查、预审到移送审查起诉全部由刑警队负责，派出所的刑事侦查职能全部移交。然而，刑侦体制改革各地进度不一，而且未能达到预期目的，反而形成一些无法逾越的障碍：（1）刑事侦查的办案经费严重匮乏；（2）侦查人员素质低下；（3）侦查的技术力量薄弱；（4）刑侦部门与非刑侦部门协调不力使侦查的综治基础弱化。这使案件侦破的难度加大，追缉力度减小，对羁押的依赖也随之增加。此外，目前刑事侦查仍然主要依赖口供，口供不仅是起诉的关键证据，其他间接证据的取得也主要是靠“以供找证”，大部分侦查人员都反映没有口供则无法办案。而口供一般是通过羁押“关”出来的。而目前的预审工作由刑侦部门负责，因此侦查人员会充分利用羁押的心理和肉体压力来获取口供，事实上绝大部分案件在羁押期间都可以顺利地获得口供。在这样的情况下，羁押和口供就形成了一种“共生”关系。[12]

　　在执法人员的头脑中，“人权保护”观念淡薄，“重打击，轻保护”的观念仍然存在。不少办案人员尚未改变“有罪推定”观念，认为羁押有利于打击犯罪，有利于维护社会稳定；只要能最终打击犯罪，采取怎样的方式无所谓，忽视对被羁押者合法权益的保护。而且，在我国司法实践中，有许多办案人员仍认为“程序公正”依附于“实体公正”，程序方面较为大意。“隐性超期羁押”现象的存在说明执法者也已注意到程序的重要性，但尚未提到与实体并重的高度，认为判处刑罚时“羁押一天折抵刑期一天”，对超期羁押危害性认识不足，忽视了“程序正义”。

二、超期羁押问题之解决途径

　　面对超期羁押的严峻现状，针对造成这一顽疾的种种原因，有志之士提出了许多的解决途径。张明楷教授从的刑事责任的角度提出了对超期羁押问题的解决途径，主张对故意超期羁押以非法拘禁罪论处。[13]房保国教授从国家赔偿的角度主张对被超期羁押者予以全面的经济上的救济。[14]刘革强同志结合司法实践主张健全预防机制，建立定期清理制度，通知、提示函制度，换押制度等防止超期羁押问题的出现。[15]还有学者主张改革看守所的现有体制，使其独立于侦查机关。[16]除此之外，笔者认为要解决好超期羁押问题必须要做到以下几点：

　　（一）、必须在立法和司法上树立“保障人权是目的，打击犯罪是手段”的刑事诉讼理念。[17]

　　保障人权包括犯罪嫌疑人、被告人的人权及其他合法权益，这是我国宪法原则下法律运行的目的。这不仅符合宪法的原则，而且符合刑事诉讼中“无罪推定”的原则。在犯罪嫌疑人、被告人被人民法院确认有罪前，推定其无罪，应切实保障犯罪嫌疑人、被告人的各项合法权利。表现在强制措施体系中，就必须要强调羁押适用的谦抑性，从立法上严格羁押适用的条件，从批准或决定过程上尽可能地缩减羁押的适用，以减少羁押给人权带来的危险性。同时需要注意的是，对人权的实际保障决不是写在文字上那么简单，立法固然重要，然而如何将保障人权的立法切实贯彻下去，也是实践中困扰我们已久的问题。毕竟，好的制度没有好的执行者，也无法取得应有的效果。因此，提高司法工作人员的素质，更新他们的观念，也是加强人权保障，防止超期羁押的重要一环。

　　（二）、在立法上将诉讼期间与羁押期间分开。

　　作为一部以保障嫌疑人、被告人甚至被害人基本权利和利益为使命的基本法律，《刑事诉讼法》应明确限制羁押期间，而不是诉讼期间，更不能是侦查期间。无论案件的侦破、审判需要多长的时间，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期间都不能无限期地延长下去，不能因诉讼期间的延长而过多地牺牲犯罪嫌疑人、被告人的权利和利益。因此，《刑事诉讼法》应将羁押期间和诉讼期间分离开来，不能使羁押期间依附于诉讼期间。另外，《刑事诉讼法》在对侦查、审查起诉、一审、二审、再审等诉讼程序的期间作出规定的同时，也应该对羁押期间作出明确的规定。

　　（三）、在羁押程序中设立一个中立的司法审查机关。

　　如前文所述，我国《刑事诉讼法》中没有规定一个中立的司法机关对强制措施进行审查，除逮捕外，所有的强制性措施如拘留、搜查、扣押等，均由侦查、起诉机关自己决定，且依据自己签发的有关文件执行，这就很有可能会导致超期羁押现象的发生。因此，必须在刑事诉讼程序中设立一个中立的司法审查机关对强制性措施进行审查，以避免超期羁押现象的发生，这是诉讼公正理念在刑事审前程序中的体现，也是现代社会人权保障的必然要求。

　　（四）、羁押原因应当受到严格限制。

　　羁押只能在两种情况下适用[18]：一是为提供程序上保障所必需，即为了防止妨害刑事诉讼顺利进行的情况发生；二是为防止发生新的危害社会行为所必需。至于“必需”的尺度，应当由法官依自由裁量权进行个案判断。因此，单纯的涉嫌犯罪甚至涉嫌重大犯罪，并不应当引起羁押的适用。同时，还要设置一条限制性规定，即只有对可能被判处一年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑的犯罪嫌疑人才可以实施羁押。

　　（五）、增强羁押替代措施的多样性和可行性。

　　羁押替代措施的完备性直接影响羁押率的高低。我国的羁押替代措施单一，决定机关的选择余地小；对犯罪嫌疑人的义务规定过于原则化，并且缺乏可行性，约束力不足；此外，对违法羁押替代措施的法律责任规定过于宽容。因此，刑事诉讼法应规定更丰富可行的羁押替代措施，尤其是供选择适用的强制义务，如暂时性收缴身份证或护照、禁止驾驶、禁止从事某项职业等。这样决定机关可以根据犯罪嫌疑人所涉犯罪的类型和危险程度加以不同的义务限制，同时也足以保证其不致逃逸，实现羁押替代的目标。

　　（六）、建立羁押复查制度。

　　广义上的羁押复查制度应当包括两方面的内容，一方面是指被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其律师申请复查；另一方面还指法官依职权进行复查。在羁押候审期间应当赋予被羁押者及其律师申请复查权，允许其随时提起撤销羁押或变更羁押的请求。对于该请求，负责法官（案件开庭审理之前为预审法官、开庭审理之后为案件审理法官）应在24小时之内进行审查并做出决定，审查过程中应当听取被羁押者及其律师的意见。除此之外，自羁押之日起每隔两个月，负责法官应当依职权对羁押情况进行审查，发现有不应当继续进行羁押的情况时，应依职权撤销或变更。对于复查的结果及其理由，法院应当负责向被羁押者通告。[19]

　　（七）、改革口供规则，适当取法“沉默权”制度和证据排除规则。[20]

　　羁押问题的源头是口供崇拜，因此首先必须割断羁押与口供之间的因果关系。完全确立被告人的“沉默权”在我国目前尚不可行，现有的实验成败仍不可知。如果贸然确立相应规则，极有可能完全破坏刑事案件的侦破秩序和社会治安。但是有必要设立与之类似的规则，逐步赋予被告人沉默权，约束侦查机关对口供的获取。同时对于因非法获取口供而连带获得的物证、书证等的证据效力予以限制，从而逐渐淡化侦查人员在口供上寄予的希望。这样必然会增大办案难度，但适度的难度会给侦查机关施加适度的压力，促其增强办案能力，减少对羁押的依赖。

三、结语

我国超期羁押问题由来已久，是困扰我国刑事司法的一个重大顽疾。这一顽疾的最终根除必定是需要刑事立法、证据规则、看守所归属、检察监督和司法审查等环环相扣、互相依赖的措施，但是笔者认为最根本的还在于观念的更新，只有牢固树立保障人权的理念，真正做到“以人为本”，超期羁押的问题才能得到完满的解决。

（赵肖易，江苏常联律师事务所专职执业律师，电话：13775119515）